Le communiqué Mali-UE est-il un accord juridique? La réponse d’Oumar Berthé, doctorant en droit international

La fin de l’année 2016 a été marquée au Mali par une vive polémique née de la signature d’un « communiqué commun Mali-UE » qui a eu lieu le 11 décembre 2016 à la suite du dialogue de haut niveau sur les questions migratoires entre le ministre des Affaires Etrangères du Mali et celui des Affaires Etrangères des Pays-Bas représentant les Etats membres de l’Union Européenne. En effet, le ministre des Affaires Etrangères des Pays-Bas a effectué une visite au Mali  du 11 au 12 décembre 2016. Lors de cette visite, il a signé avec la partie malienne un « communiqué commun Mali-UE » au nom de la Haute Représentante de l’Union Européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et vice-présidente de la commission de l’Union Européenne, dans le cadre du dialogue de haut niveau sur les questions migratoires. Il a eu des discussions avec les ministres des Affaires étrangères et de la Justice du Mali. La rencontre avec le ministre des Affaires étrangères du Mali a abouti, le 11 décembre 216, à la signature « d’un communiqué commun Mali-UE ». Le 5ème point du « communiqué commun Mali-UE » porte sur « le retour, la réadmission et l’insertion des migrants en situation irrégulière, tout en respectant des engagements internationaux « . Ce communiqué a été relayé par la partie européenne et par plusieurs médias internationaux comme un « accord » obtenu par l’UE avec l’Etat malien dans le but de faciliter la réadmission des migrants maliens en situation irrégulière dans les Etats membres de l’Union Européenne. Ce « communiqué » intervient à un moment où les Etats d’Europe font face à une crise migratoire importante et à une répétition des attaques terroristes. Le « communiqué » a soulevé la plus grande polémique du quinquennat du pouvoir en place.

  Communiqué polémique

Le « communiqué commun Mali-UE » du 11 décembre 2016 a suscité une vive polémique au Mali. Le gouvernement a été contraint par les partis politiques de l’opposition (ADP/Maliba, SADI, VRP) à s’expliquer, le 21 décembre 2016, devant les députés. Les députés de l’opposition avaient saisi l’occasion pour introduire devant l’Assemblée nationale une motion de censure contre le gouvernement. La motion a été rejetée par le vote d’une large majorité des députés. Malgré cette séance d’explication devant les députés et les multiples démentis à travers des communiqués et interviewes, la polémique s’est amplifiée. Elle a réussi à franchir les frontières du Mali.C’est ainsi que les Pays-Bas, à travers leur représentation diplomatique à Bamako, ont publié, le 15 décembre 2016, une « note verbale n°2016/545 » dans laquelle ils confirment que l’UE et le Mali sont tombés d’accord sur un « communiqué commun Mali-UE » signé le 11 décembre 2016. L’ambassade des Pays-Bas à Bamako conclut dans sa « note verbale » que ce communiqué ne constitue pas un accord au sens du droit international.

Dans cette confusion, un groupe de manifestants maliens résidant en France a envahi, le 23 décembre 2016, les bureaux du consulat général du Mali à Paris. Les manifestants exigeaient des explications du gouvernement sur le « communiqué commun Mali-UE « . Les deux missions que le gouvernement du Mali a envoyées pour discuter avec les manifestants ont été incapables de convaincre les manifestants. Une confusion est même née entre la délégation du ministre des Maliens de l’extérieur et celle du ministre des Domaines de l’Etat et des Affaires foncières qui avaient été dépêchées par le gouvernement. Le gouvernement du Mali a reconnu la signature d’un « communiqué commun Mali-UE ».En revanche, il conteste au communiqué le caractère « d’accord » au sens du droit international. Cette thèse semble être contredite par le droit international et la doctrine, mais surtout par la jurisprudence de la Cour Internationale de Justice (CIJ).

La position du droit international

Nous convenons  qu’en lisant le « communiqué commun Mali-UE » du 11 décembre 2016, il n’ait rien de contraignant sur les parties. Cependant, l’article 2.1a de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités contredit la thèse selon laquelle le « communioqué commun » ne serait pas un « accord ». Cet article explique: « L’expression « traité » s’entend d’un accord international conclu par écrit entre Etats et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière ». Ainsi, un « communiqué » signé par deux parties, sujets du droit international, peut absolument avoir le caractère d' »‘accord » au sens du droit international. Dès lors que deux sujets du droit international s’engagent par écrit, elles sont tenues de respecter les obligations qui en découlent conformément à l’article 26 de la même convention de Vienne qui dispose: « pacta sunt servenda ». En d’autres termes: « Tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi ». Ce n’est pas le titre « communiqué » qui confère ou enlève une force obligatoire à un accord. Par ailleurs, la ligne de défense du gouvernement est contredite par la jurisprudence de la Cour Internationale de Justice (CIJ).

Position de la jurisprudence

La validité d’un communiqué de presse en tant que traité de droit international est reconnue sans équivoque par la jurisprudence de la Cour International de Justice depuis l’arrêt du 1er juillet 1994 où on lit: « Ayant signé un texte contenant des engagements acceptés par leurs gouvernements et dont certains devaient recevoir immédiatement application…., un des Etats parties ne saurait soutenir ultérieurement qu’il n’entendait souscrire qu’à une  »déclaration consignant une entente politique » et non à un accord international ».

Telle a été la position de la Cour Internationale de Justice dans son arrêt du 1er juillet 1994 sur la délimitation maritime et les litiges de territoires entre le Qatar et Bahreïn. Au regard cette célèbre jurisprudence de la Cour qui contribue fortement à la construction du droit international, la ligne de défense du gouvernement semble tenir difficilement la route. Elle pourrait même être balayée d’un revers de main en s’appuyant sur la doctrine du droit international.

Position de la doctrine

Michel Villary est un  observateur du droit international qui a passé à la loupe la question de la validité des traités internationaux. Dans son cours général de 1983 à l’Académie de droit international à La Haye, aux Pays-Bas, il a fait remarquer que le formalisme dans la conclusion des traités a été progressivement atténué par la pratique des Etats. Selon lui, les Etats admettent des accords en forme simplifiée. Ainsi, en l’absence même des affirmations générales et des formalismes du droit des traités, un accord verbal ou par communiqué de presse est admis par les Etats et produire des effets de droit international, poursuit Michel Villary.

Au regard de ces constats, le gouvernement malien semble être dans une ligne de défense très fragile. Il semble avoir fait une mauvaise appréciation de la question de la validité des « traités » en signant le « communiqué commun Mali-UE » du 11 décembre 2016. Sa volonté a-t-elle été arrachée par la ruse…

 

 

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